台灣的坡地管制法規、災害與對策
李咸亨 國立台灣科技大學營建工程系所 防災及資訊中心教授

一、前言
民國八十六年八月十八日溫妮颱風在大台北地區同時造成汐止林肯大郡、天母德行東路和內湖大湖山莊等三處坡地社區建築的悲劇後[1],行政院公共工程委員會在當年底公佈全省十七處潛在安全顧慮之坡地社區名單後,卻馬上召來正反兩面極為強烈的評價。新天母大庭園管理委員會認為「公共工程委員會在該社區勘查工作進行得十分粗糙,而且以偏蓋全,造成房價嚴重慘跌,銀行也緊縮銀根,令購屋者告貸無門,影響社區人心及權益。」[2]山坡地開發建築政策到底是否合宜?管制法規是否周全?維護管理辦法是否完善?一時成為人人關心的主題。
本文將就國內有關山坡地開發建築的法規發展,以及常見的坡地建築災害加以探討。

二、山坡地開發建築法規之沿革
民國六十二年十二月十四日以前,國內並沒有任何法令管制山坡地的建築行為。之後,由於內政部「實施都市計劃以外地區建築物管理辦法」和行政院「限制建地擴展執行辦法」,才有了最起碼的規定。直到,民國六十五年四月二十九日總統令公佈的「山坡地保育利用條例」和民國六十六年九月九日行政院核定之「山坡地保育利用條例施行細則」作為政令指標,以保育為主,又兼顧農民(茶農、果農、菜農等)生活需求的坡地開發與建築才有所準則。
但是,隨著大量住宅的需求以及大型社區的開闢,保育條例已有捉襟見肘之感。內政部乃於民國七十二年七月七日發佈「山坡地開發建築管理辦法」,而真正以建築角度出發的山坡地開發法令於焉誕生。
民國七十九年二月十四日「山坡地開發建築管理辦法」第一次修正發佈,其要旨為修正下列十一點:
(一)增加部份
(1) 第三條:明列小於十公頃面積但得以開發之條件明列。
(2) 第八條:變更「土地使用分區管制計劃」之限制。
(3) 第十條:最小建築基地面積(180平方公尺)之規定。
(4) 第十一條:(配合「非都市土地使用管制規則,」)明訂「報請各該區域計劃原擬定機關審議」之規定。
(5) 第二十五條:准許不合乎七十二年七月七日(第一版)辦法之案件可以在一年內申領雜項執照。
(6) 第二十六條:輔導居民成立社區組織。
(7) 第二十七條:處罰規定:。
(8) 第二十八條:將第一版附件一至附件五取消部份改由本條及第十一條和第十八條補充。
(二)刪除部份
(1) 第五條:取消「其有關專業工程部分,應由承辦建築師交由依法登記開業之有關專業技師負責辦理,建築師並負連帶責任。」之規定。
(2) 第十八條:取消全條文。
(3) 第十九條:取消全條文。
以上乃因建築法增列九十七條之一,已使得山坡地開建築管理辦法有法源,所以與施工管理有關之後兩條文以及與專業技師有關之第五條均可以直接引用建築法。但是,第二十五條之增列造成「老丙建」之後果,林肯大郡即為其中一例。
民國八十六年三月二十六日「山坡地開發建築管理辦法」作第二次修正發佈,其要點如下:
(一)增加部份
(1) 第四條:1公頃以下面積可免申請開發許可之規定。
(2) 第十四條:(配合七十九年十月卅日版之「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」之修改),取消直轄市、縣(市)主管建築機關核發開發許可之六十日期限,改為十日內書面通知申請人。
(3) 第十七條:明列免辦理變更許可之三條件。
(4) 第十九條:明列「水土保持法」和「環境影響評估法」之部份。(同時,也修訂八十六年七月八日版之「非都市地開發審議規範」,取消規範中前述兩法已涵蓋的內容。)
(二)刪除部份:
(1) 第二十五條:完全刪除。(取消「老丙建」條款之機會。)

本次版本可說以便民為主要出發點,而十四條之訂定,促使地方建築單位在「開發許可」之意見表達上,必須依據第十一條至十三條之規定事先審議,並宜事先訂定各該地方之地發展白皮書作為審議準則,以免流弊發生。


三、台灣坡地社區的破壞現象
國內山坡地開發建築較為人知的失敗案例有民國八十三年七月二十一日的淡水米蘭山莊傾倒,民國八十五年十一月十六日的汐止瑞士山莊馬路龜裂,民國八十六年四月二日桃園縣復興鄉拉拉山華菱村的田旺休閒山莊尚在施工中就倒塌滑落到二百公尺下的山谷中[1],以及民國八十六年八月十八日剛發生的林肯大郡坡地社區和士林德行東路的災難[3],本節將摘要各案例之病況。

3.1 順向坡下的林肯大郡
林肯大郡坡地社區崩塌的順向坡就在社區最北端,北側地錨格梁和擋土牆隨崩塌衝毀二區及三區的建築物,三區的233號及235號房倒向三區第二排之173號房。林肯大郡北側尚存的擋土晱i見到露出地面部份高度7公尺多,但地下室部份其實也是擋土暀隡窗A另有3公尺多高度,所以總高度也在11公尺左右。
由於地界所限,業主並未於山頭和逆向坡面加強水土保持工作,也任令裂縫存在,所以長期的滲水可能軟化砂岩和頁岩層界面的頁岩強度,減少其抗滑動力[5]。業主委託的工程顧問公司原先設計並未考慮地下水壓力之情況,但所設計的地錨支數已需700支;而實際上,業主交付營造廠施工的地錨僅有597支,所以抵抗邊坡滑動的力量必然不足。
今依前述判斷,民國八十五年二月由日昇公司完工之地錨已有部份脫落的現象,且洩水孔排水不良,乃補打15支地錨。民國八十三年三月十二日社區管理委員會發現二區北側擋土晹鹿t裂及水泥塊剝落現象。民國八十六年六月底,再於三區發現錨頭脫落﹐補打5支地錨。顯然,這些都是順向坡滑動抗力不足的前兆,但業主卻未能發揮營建管理的功能,把握契機,即時補救,以致遺誤至今。

3.2 三不管地帶的土石流
如果說非順向坡就可以開發,為什麼8月18日的同一天在陽明山腳下的德行東路338巷54號也有房舍居民慘遭活埋,損失六條人命?事實上,德行東路為國內諸多災難的典型代表作,且集「三不管地帶之瘤」和「立法從嚴、執法從寬」兩項於大成。
由慘遭活埋後的54號民宅之斷垣殘壁觀其後上方,就可知土石流是從後側之陡坡來的。這個三不管地帶由大大小小約十個不同的擋土牆『圍出去』的。所謂「圍出去」乃指(1)天然排水被圍到私宅的範圍以外,(2)自己不要的排水,不管是雨水或污水,都圍到私宅以外不去管它。此外,陽明山一帶是限制建築的區域,但若是違章建築則政府反而沒有審查管制建築物及其周圍之設計是否合格,所以就形成了「三不管地帶」。沿著天然水路而上至仰德大道三段5巷,在15號及17號之間有座游泳池A,在15號西側亦有一座游泳池B。到民國八十二年時,可以看到游泳池A已被回填不見了,崩塌上緣起自回填的泳池A,土石流向下直奔54號民宅南端,而受災民宅東側上方多出了一對建築物,其中之一為車庫,平日就阻擋累積了許多土石,當土石流衝下來時,順勢帶下土方量就更嚇人了。顯然,任令山上的違建存在之惡果比平地違建嚴重太多了。

3.3 淡水米蘭山莊填土坡之滑動
民國七十六年十月二十七日台北縣淡水鎮米蘭山莊曾發生四棟別墅坍滑之災變事件,民國八十三年七月二十一日晚上時左右又發生一棟三層房屋滑坡下陷達五十多公尺事件,而民國六十八年施工期間也曾發生陡坡滑移現象,但經整地工程處理妥當。由民國七十六年之坍方現場可看出回填基地和排水系統之不良,填土基地之擋土朁M房屋基礎之設計和施工違背建築技術成規,且地下排水設施未臻妥善。

3.4 汐止瑞士山莊階梯式挖填坡之滑動
汐止瑞松街152巷一帶的瑞士山莊,於完工後十四年的民國八十五年十一月十六日發生嚴重的路面下塌及龜裂現象,最嚴重的152巷33弄24號前馬路,最大裂口約15公分寬,深約60公分,下陷面高差25公分。33弄的危險路面若擴大災情,則31弄的房屋更要耽心才對。
整體而言,此社區之坡邊排水系統不足與不良,因而長期滲水軟化地層,各排房屋後方僅以簡易駁坎擋土,顯然長期扺抗力有所不足。少數地區則為回填不良之土壤壓縮下陷現象,產生但危險性較小之裂紋。

四、坡地法規與災變關係分析
回顧前述四大坡地建築失敗案例,大致可以歸納四大病因:(1)情理害法,(2)執法不嚴,(3)管理無方,(4)法規不周。

4.1 情理害法
民國七十二年的第一版山坡地開發建築管理辦法本來就已適度改善以往「過度開發」的缺點,卻又因遷就少數地主的權益,在民國七十九年的第二版以第二十五條開放規定,造成如林肯大郡一般的老丙建悲劇。如今尚有不少老丙建社區住戶,不是惴惴不安地居住,就是無奈地窩在品質不良的生活環境中,豈真沾了「過度開發」的便宜?

4.2 執法不嚴
從林肯大郡事件可以看出鑽探資料不對,設計內容不周,申請文件不實,查驗工作不當等等,乃是檢察官把鑽探公司、建築師、台北縣政府農業局和工務局相關人員等11人收押的主要依據。「徒法不足以自行」,再好的法規,若未能加以落實,永遠只是空談。

4.3 管理無方
完工後的坡地社區不可能在毫無維護的情況下永續存在,保持山坡地居住安全的最佳方法乃是「不斷地維護」[7]。但是,目前不少坡地社區管理委員會主任委員辭職不做,乃因有責無權的法令之故。因此,成立健全的「社區管理委員會」,附于完整的權力,也要求相對的責任,方能達到目標,可惜山坡地開發建築管理辦法中最弱的一環就是這一項。

4.4 法規不周
「山岥地開發建築管理辦法」第一版在民國七十二年七月七日就已發佈,其第六條中明訂「……前項第一款至第四款之認定標準,由內政部於建築技術規則中規定之。」但是,內政部卻延至民國八十二年才開始委託學者研究,且遲至民國八十七年一月一日才公佈實施[8]。第二版在民國七十九年二月十四日所發佈之第十一條中「……前項審議規範由內政部定之。」雖然在民國七十九年十月卅日就有關於「住宅社區開發審議規範」,值得加以喝釆;但是,有關雜項執照的第十八條中「……第一項工程技術準則由內政部定之。」至今卻仍然付之缺如;也因此,在林肯大郡事件之後才有民國八十六年十一月七日內政部訂定的「加強山坡地雜執照審查及施工查驗執行要點」之需求。以上兩點,對於山坡地開發建築之審議當然有所影響;而在建築技術規則的山坡地建築專章公佈後,又因事出匆促和宣導不足,引起不少因誤會而反彈的聲浪,也是應該加以改善的地方。

五、對策與建議
針對前述病因及災變後社會反應,目前亟待努力彌補的項目有(1)速訂審議法規,(2)提昇技師公會的參與度,(3)推動完整的保險制度,和(4)確定坡地管制模式。

5.1速訂審議法規
目前為止,山坡地開發建築管理辦法中開發許可階段的審議規範可說較為完善,但是,雜項執照階段的技術準則和施工管理內容仍有待加強。而在地方自治精神的強調下,基層主管單位的執行面和自律守則亦有待各該單位及早面對與克服。

5.2 提昇技師公會的參與度
往日國內技師不足的情況下,所有規則和規範的訂定均由政府包辦。如今,各種技師公會已達32類科,也都有意參與各項規範的訂定與審查,主管單位實應以更開放的態度引導各類技師公會參與公共事物的審查與鑑定,以分擔部份政府的負荷,達到精簡人力的目標。各類技師公會也應及早組織人力,學習參與公共事務,而非以臨時抽派人力參加政府決策會議,導至最後公佈的法規也不為自己所滿意。

5.3 推動完整的保險制度
從林肯大郡事件、建築損鄰事件、日月潭翻船事件等,受難者得到的結論都是「法律是遲來的正義」,仲裁辦法和保証金制度也仍不足以彌補此點遺憾。另一方面,三峽白雞山莊坍方事件由台北縣政府補助二千多萬元,汐止瑞士山莊滑坡事件由縣府先後補助約一千二百萬元,以乎解決了燃眉之急;但是,對於不負責的建商留下的爛攤子,卻由政府拿納稅人的錢去填補漏洞,卻也引起異議[9]。依個人淺見,惟有保險制度方能達到「迅速補償」的目的,因此,政府宜速就「設計、施工和保固」等三階段訂定保險制度。事實上,有關設計階段「專業責任保險」早在民國八十三年相關產險業者就已報奉財政核准開辦,目前只待政府落實執行。但是房屋售後保固期間和非保固期間之保險方式和分配比例則尚待大家努力訂定,以期早日實施保固保險,嘉惠消費者。

5.4 確定坡地管制模式
在林肯大郡事件後,管理山坡地的香港土力工程處(GEO)模式不斷被提出,似乎這項台灣尚未試過的模式將是救命的萬靈丹。但是,只要瞭解該組織的內涵的人就知道:(1)成立該單位將與目前精簡政府人力的方向大相逕庭;(2)該單位的人力素質不是一般管行政的公務人員,而是能設計分析的工程人員,且負責設計和監工之直接責任[10],和(3),以坡地面積和數量而言,台灣至少須要三個GEO的人力編制才能做得一樣深入和完整,否則又會劃虎不成反類犬。
但是,如果不用該香港模式,我們又該如何擷取美、日模式用之於台灣呢?這是政府單位應當早日確定的坡地管制策略,以便民眾追隨與合作。

六、結語
由林肯大郡等案例的破壞機制分析可以知道:「大多數坡地建築失敗只是一連串人為的失誤,若有嚴謹的設計、施工與審查流程,絕對是可以避免發生悲劇的。」只要大家能共同關注,理智面對問題,避免投機取巧的心態,那麼安全而有品味的坡地社區生活不是夢。

七、參考文獻
[1].李咸亨,「北台灣坡地社區的破壞機制與檢討」,山坡地開發建築與建築物節約能源法令講習會,12/4,5,8,台北市、台中市、高雄市,第53頁-69頁(1997)。
[2].社論,「危險山坡地社區如何補救?公聽會」,技師報,第59期,第3版,民國87年1月24日(1998)。
[3].李咸亨,「林肯大郡災變分析」,現代營建,第214期,第11頁-18頁(1997)。
[4].李咸亨,「為您的山坡地房屋安全打分數」,消費者報導,第198期,第18頁-22頁(1997)。
[5].李咸亨,「地工技術與坡地工程」,中國土木水利工程學會,八十六年度會論文集,台北市,第59頁-75頁(1998)。
[6].李咸亨,「山坡地住宅社區施工及防災措施」,山坡地開發建築講習會,台灣省建設廳,新竹市,第79頁-91頁(1997)。
[7].李咸亨,「坡地社區安全居住手冊」,內政[;.部營建署,全64頁,台北市(1998)。
[8].李咸亨,「土木工程師的宏觀思維-從山坡地建築專章論起」,技師報,第66-67期,第2版,民國87年3月21日及28日,(1998)
[9].社論,「建商之責任不能由納稅人負擔」,技師報第70期,第一版,民國八十七年四月十八日(1998)。
[10].姜勇傑,「香港山坡地開發與管理實務」,山坡地開建築與建築物節約能源法令講習會,12/4,5,8 台北市、台中市、高雄市,第38-51頁(1997)。



中國時報86.8.19. 社論