林肯大郡山坡地議題網站‧重建之路

文 / 吳杰穎（德州農工大學防災中心）

期待一個整合性的災害管理機構

前言

近兩年來，921 地震、八掌溪事件、象神颱風、潭美颱風及桃芝颱風
等主要天然災害，總共奪去了三千多條人命，財物損失更是無法估計，
這使得台灣低迷的經濟更是雪上加霜。災民指責政府救災不力、氣象
預報不準、土石流監控措施失靈；中央政府指控農民濫植檳榔樹、指
責地方首長應變力不足；地方政府則反控中央政府沒有全力協助救災。
眾口分云，誰是誰非，一般民眾看得一頭霧水。其實，以上的指控都
是對的，只不過這些指控都指是問題的一角，我們必需把整個問題攤
開來看，才能看到問題的核心，否則只不過是見樹不見林，頭痛醫頭、
腳痛醫腳罷了。

◆ 大地反撲？

要瞭解災害問題的本質，我們要先明白甚麼是天然災害。天然災害必
需是下列三個系統交互作用的結果：（1）天然力作用，如氣候變遷，
地質變動等；（2）人文環境，如人口特性，政治經濟，文化特性等；
（3）實質環境，如建築物，維生管線，公共設施等。同樣是 7.3 級
的地震發生在阿拉斯加無人居住的地方就不是災害，但是同樣程度的
地震發生在台灣就是一個災害。

台灣人口綢密，使得台灣對天然災害極為敏感，加上人定勝天觀念下，
不當的高密度開發，因此只要稍有天然力的作用，人員死傷、財物損
失是不可避免的。可預見的是，台灣仍然有一段時間，要為以往的不
當開發付出代價。但是只要有一套完善的災害管理機制，我們可以把
付出代價的時間縮短，並且減低付出的代價。

◆ 天然災害管理

天然災害管理一定要包含下列四階段：（1）減災，主要是透過政策來
管理、調和人文環境及實質環境，以期能夠減低天然力帶來的破壞。
例如透過土地使用管制，將災害敏感區限制開發。鼓勵民眾購買災害
保險等；（2）整備，災害來臨前的準備。例如氣象局的預警系統、地
方政府的防災應變計畫等；（3）應變，災害來臨後的因應措施。例如
救災指揮系統、緊急避難所、緊急醫療網的運作等；（4）復建：災害
後恢復至（甚至更好）災害前的措施。例如住屋及公共設施的重建，
災民心理諮詢等。然而，在復建階段，一定要考量減災措施，否則將
陷入一個惡循環：災害損失→政府慰助金或低利代款→重建→同樣的
災害損失→政府再提供慰助金或低利代款。災害管理四階段，每階段
皆環環相扣，一個階段沒作好，就會影響下一階段的工作。

現今台灣的輿論及政策較著重於災害整備及應變階段，921 地震後開
始注意到復建的問題，然而最根本的減災政策卻不受重視。減災政策
不受重視，這與台灣災害管理制度有極密切的關係。

◆ 台灣災害管理的困境

台灣現行災害管理制度的精神：不同部會管理不同的災害。例如；內
政部管理風災、震災、重大火災等；經濟部管理水災及旱災；農委會
管理寒害及土石流災害。此種分法看起來好像很專業，其實是很荒謬。
例如，同樣一個颱風災害的管理，一開始是內政部掌管，但若颱風的
雨勢引發水災則歸經濟部管理，若颱風又引發土石流則由農委會負責。
眾所皆知，政府的協調運作，若是縱向的分工，問題可能還不大；但
是牽扯到橫向的跨部會運作，那問題就層出不窮了。

不但同一災害的管理被分割了，災害四階段的管理也被拆的支離破碎。
我們舉此次桃芝颱風為例，平時的減災工作應是內政部營建署及地政
司負責，災害來臨前的氣象預報則由交通部氣象局負責，災害時的救
災工作是由消防及工務單位負責，災害後的重建工作則由行政院重建
委員會負責。災害四階段的管理分屬各單位不是大問題，問題是沒有
一個主導單位把每階段的工作串連起來。因此就算每個階段的工作做
的很好，做的方向可能偏了。

◆ 期待一個整合性的災害管理機構

一個整合性的災害管理機構是踏出災害管理的第一步，也是世界潮流
的趨勢。美國的災害管理一開始也是與台灣現況類似：不同部會管理
不同的災害。但在 1970 年代的一些災害，逼得卡特政府不得不在 25
年前立了聯邦緊急應變總署（Federal Emergency Management Agency：
FEMA），將原本分散在個部會管理的災害，集中由 FEMA 負責管理。
近年來 FEMA 的工作重點逐漸擺在減災上，因為減災才是最根本且長
期性的災害管理措施。期待台灣也能從個部會抽調人手，成立一個專
責的整合性的災害管理機構。唯有專責的整合性的災害管理機構，才
能推動長期性的減災政策，否則短期性的災害慰助金投資將是一個無
底洞，災害損失的歷史將一再重演。

====================【主題文章延伸網頁】====================

Federal Emergency Management Agency

建地安全及環境災害查詢管理系統（內政部營建署）

資料來源：南方人文電子報90.08.29